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自然环境的物品属性及思考

 论文栏目:自然资源研究论文     更新时间:2012-11-7 8:35:17   

作者:宋秀琚 史佳卉 单位:华中师范大学政治学研究院

自然资源主要是指在自然界中可以为人类带来财富的自然条件和自然要素,如土地、水、矿藏、森林、草原、野生动植物、阳光、空气等。自然资源是社会物质财富的源泉,是人类可持续发展的物质基础;它具有有限性、区域性和整体性等特点。地球上的自然资源是一体的:一方面,自然资源如水、野生动植物和空气等具有全球流动性,人为的国家疆界无法将它们限定为国家纯私有物品而具有全球公共物品的性质;另一方面,即使某些自然资源表面上具有国家私有物品的特性,但却因国家对其行使主权而产生外部性影响。这表明,自然资源并不因为国家之间所出现的由历史引起并在威斯特法利亚体系之下所牢固建立起的人为界限即主权所属而被实质性的分割,②它具有全球公共物品的属性。二战之后,主权平等的国家体系逐渐取代世界殖民体系,作为摧毁殖民主义经济基础的重要举措和标识,“主权国家对其自然资源拥有永久性主权”被引入国际法之中,成为新型国际原则之一。但对自然资源的国家主权归属并没有排斥其全球公共物品的属性。相比较而言,前者属于国际政治法则,后者则属于自然生态法则。在自然资源的永久主权原则与其全球公共物品属性之间,孰轻孰重,如何在它们两者之间建立某种平衡点?是政治家、环境保护者和学者们普遍关注的问题。

一、自然资源的永久主权原则

二战后,全球非殖民化运动再掀高潮,广大发展中国家及新兴独立国家为了确保那些仍未摆脱殖民统治的民族对其境内的自然资源开发,并为新独立国家提供法律保障以反对他国以所谓的财产权利和条约权利为借口侵犯经济主权的行为,而推动“主权国家对其自然资源拥有永久性主权原则”进入联合国辩论议程并在国际法上得到确立。③这一国际原则触及到了新旧殖民主义的神经,进而引发了对诸如征收外国资产、对外国资产征收的补偿、对外国投资者的国民待遇及国家的继承性等充满争议的问题。围绕自然资源的永久主权原则的斗争是国际政治斗争的核心及南北矛盾的一个焦点。经过国际社会的不懈努力,自然资源的永久主权原则及其内容最终确定,成为国家主权权利的重要内容。联合国第29届大会通过的《各国经济权利和义务宪章》的第2条规定,“自然资源的永久主权”亦即国家的经济主权,即主权独立国家对其领土、领海和领空内的自然资源及行动拥有完全的无限制的主权权利。具体而言,它包括以下内容:第一,国家在其管辖范围内自由处置、勘探开发本国自然资源和财富的权利。各国在其管辖范围内有自由处置、勘探开发其自然资源和财富的权利是自然资源永久主权的核心权利。1960年联合国大会通过的第1515(XV)号决议提出:“应当尊重各国处置本国财富和自然资源的独立自主权利。”1962年通过的《自然资源的永久主权》的第1803(XII)号决议指出:“注意到建立和加强各国对本国自然财富和自然资源的不可剥夺的主权……”1982年《联合国海洋法公约》第194条肯定了“各国有依据其环境政策和按照其保护和保全海洋环境的职责开发其自然资源的主权权利。”1993年生效的《生物多样性公约》重申了各国对其自然资源的主权权利,并规定“决定接近自然资源的权利归于各国政府,并隶属国内法”。第二,国家恢复对自然资源的有效控制权和要求赔偿其所受损害的权利。自然资源的永久主权对所有遭受外国占领、外国统治或种族隔离的人民和领地,也是有效的。《建立新的国际经济秩序宣言》第四条第6款就规定:“一切遭受外国占领、异族殖民统治或种族隔离的国家、地区和民族,在它们所固有的自然资源以及其他一切资源受到盘剥榨取、严重损耗和毁损破坏时,有权要求物归原主并取得充分的赔偿。”这些规定旨在赋予被占领国家和非自治领土的人民对自然资源和财富的永久主权,并确保那些还没有行使对自然资源永久主权的人民应享有这种权利。一些国际案例体现了这一权利,如联合国大会2001年12月通过第204号决议:“重申巴勒斯坦人民和被占领叙利亚戈兰的人民对其自然资源、包括土地和水资源,享有不可剥夺的权利。”此外,1991年安理会第687号决议申明:“伊拉克对非法入侵和占领科威特所造成的任何直接的损失、损害,包括环境的损害和自然资源的损耗,应承担国际法上的责任。”这一决议可视为在武装冲突中保护国家和人民的自然资源的一种努力。第三,国家按照环境政策管理自然资源的权利。国家有按照其环境政策管理自然资源的权利。1972年的《斯德哥尔摩人类环境宣言》第21条规定:“各国按照《联合国宪章》和国际法原则,有根据本国的环境政策开发其资源的主权权利,并有责任确保在其管辖或控制范围内的活动,不引起对其他国家或超出其管辖范围的区域的环境的损害。”《联合国海洋法公约》第193条更明确地指出:“各国有依据其环境政策和按照其保护和保全海洋环境的职责开发其自然资源的主权权利。”其他一些多边和区域性的国际公约都提到此项权利,如1985年《臭氧层公约》、1992年《联合国气候变化框架公约》和《生物多样性公约》等。1992年不结盟运动首脑会议还进一步指出,工业化国家和国际组织“不应以环境因素为借口来干涉发展中国家的内部事务或以此作为发展援助和贸易等方面的条件”。第四,国家平等地分享跨境自然资源惠益的权益。相关主权国家有平等分享处于跨界而为两国或多国共享的自然资源的权利。1973年联合国第3129号决议呼吁应建立适当的国际标准,以保护两个或两个以上国家间共享自然资源;《各国经济权利和义务宪章》第3条提出,“对于两国或两国以上所共有的自然资源的开发,各国应合作采用一种报道和事前协商的制度,以谋对此种资源作最适当的利用,而不损及其他国家的合法利益。”1977年在阿根廷召开的联合国水资源管理会议上通过的《行动纲领》建议:“关于共享的水资源的使用、管理和发展,各国应考虑每个国家的权利……以能平等地利用这些权利。”《联合国海洋法公约》第142条指出,涉及跨越国家管辖范围的“区域”内资源矿床的活动,应适当顾及这种矿床跨越其管辖范围的任何沿海国的权利和合法利益。一些国际自然保护协定也含有关于共享资源管理的条款,如1979年《保护野生动物迁徙物种的波恩公约》、《联合国气候变化框架公约》和东南亚《自然和自然资源保护协定》等。一些国际会议和国际惯例也呼吁和支持平等分享跨境自然资源权益。第五,国家对外国投资开发自然资源实行征收或国有化的权利。二战前后,一些新兴独立国家为了维护国家主权和经济权益,纷纷掀起了国有化运动,直接推动了1962年第17届联合国大会通过决议,正式承认国家对其自然资源拥有收归国有、征收或征用的权利。联合国贸易与发展理事会第88号决议强调:“国有化的权利是主权权力的一种表现。”联合国大会第3171号决议也指出,国有化的权利是“不可侵犯的”。1962年经济合作组织提出的《保护外国人财产公约草案》第三条间接肯定了征收或国有化的权利。在国际法院的判例中,1928年常设国际法院判决的霍茹夫工厂案,被认为是第一个承认国家有权征收外国人财产的判决。在1952年英伊石油公司案中,原告方在诉讼的任何阶段都未对国有化的抽象权利提出质疑。自此案后,一国对外国财产实行国有化的权利逐渐得到了国际社会的普遍承认。国家对自然资源的永久主权是国家主权的物质性基础;国家主权首先就是对其疆域内的自然资源拥有勘探、开发和处置的权利,没有这项基本权利,国家主权就是空中楼阁。近代以来,广大新兴国家争取民族国家主权独立,其中最重要的就是恢复了对自然资源的主权权利。因此有学者认为,“自然资源的永久主权”规则与民族独立携手并进。④尤其是在广大发展中国家,普遍坚称对自然资源的主权是“国家的最高特权”,它与政治主权相互依存,共同构筑了国家主权的完整性和不可分割性。经过近半个世纪的斗争,世界各国虽然普遍遵循了“自然资源的永久主权”原则,但是随着全球化及相互依赖的持续深入发展,该项原则也导致了越来越多的争论。争论的根源并不是作为西方宪政主义前提的私人领域的保护与后发国家的民族主权观念之间的冲突;而是作为政治属性的自然资源的永久主权原则与作为自然物性的自然资源的全球公共物品属性之间的不甚协调。

二、自然资源的全球公共物品属性

二战前后,由于政治意识高涨,加上科技发展的水平还比较低下,人类还没有认识到自然资源的自然属性及其重要性:自然资源首先是一个全球系统,自然资源本身及其结果具有一定的全球性,即自然资源具有全球公共物品的属性。对于公共物品,美国经济学家保罗•萨缪尔森早在1954年发表的《公共支出的纯理论》中就有界定。他认为,公共物品是指那些“每个人的消费不会减少任意其他人对这种物品的消费”的物品。⑤公共物品具有消费和生产的非排他性与非竞争性;公共产品之“公共”,其义就在于供给和消费涉及许多人或一个集体。在国内,政府部门为了保证最优化的公共物品的供应量而提供公共物品。这是对公共物品理论的最早认知。随着经济全球化的深入发展,世界各国之间的相互依赖加深,国际关系中出现了一些新的现象和发展趋势:一是国内事务与国际事务的双向联动更为频繁,全球公民社会的初现给这一发展提供了更加强劲的动力;二是全球化发展要求必须有一个全球性途径来解决全球公共问题(防止公害和保障公益);三是地球生态系统的公共物品属性决定了各国必须寻找跨国解决方案,这就要求我们重新审视传统的主权观念及“自然资源的永久主权”原则。总之,全球化的发展及地球一体的治理理念推动了公共物品的范围由单个国家扩展到了几个国家甚至是全球,全球公共物品的概念出现了。以考尔为代表的英美学者认为,全球公共物品是指能普遍有助于所有国家、人口以及不同代际从中得益的最终产出(或中间物品),即“一个全球公共物品应该满足以下标准:它的收益扩展到一组国家之外并且不在任何人、任何代(无论当前还是未来)之间有所歧视。”⑥在界定概念的基础上,学者们分析了全球公共物品消费的非竞争性、非排他性以及为公共物品所共有的外部性、搭便车问题、寻租和囚徒困境等弊病;指出国际合作是提供全球公共物品的最好办法。而世界银行对全球公共物品界定如下,“全球公共物品是指那些具有很强跨国界外部性的商品、资源、服务以及规章体制、政策体制,它们对发展和消除贫困非常重要,也只有通过发达国家与发展中国家的合作和集体行动才能充分供应此类物品。”⑦按照这一界定,自然资源当然属于全球公共物品。中国学者指出,全球自然资源的公共属性就是其共享属性。他以全球环境资源为例分析了全球公共物品类别:一是完全国家产权但具有全球影响的环境资源,如石油、天然气等;二是具体国家和全球共享的资源,如生物多样性的主要栖息地或生态系统的生境范围多位于一特定国家境内,而生物的遗传多样性对全球社会十分重要;三是纯全球共享资源,不涉及国家所有和国家主权,主要包括臭氧层保护和全球气候变化。⑧对环境资源的公共物品属性的分析同样适用于自然资源。这一分类标准将自然资源置于国家主权属性与其公共物品属性之间的某个平衡点上,点明了自然资源的公共物品收益与支出的不对称性之间存在张力。自然资源的公共物品属性既是其自然属性的延伸,也是人类活动的结果,而且随着科技革新和生产力发展,人类对自然资源公共物品的需求和创新会越来越多。首先,自然资源之为全球公共物品,在地理上就表现为其覆盖面不仅仅在一个国家。地球上的一切资源如矿产资源、土地资源、水资源、气候资源、生物资源、海洋资源等的覆盖面都不是某一个国家,而是整个地球。比如,地球水资源只是全球大气循环系统中的一种固态形式,全球的水资源是一体的。通过政治安排,国家虽然合法拥有国内河流和近海水域,但是水体的贯通和循环特征决定了国家只是对水资源的暂时拥有。气候资源是人类赖以生存的重要物质保障,国家之间虽然能够在地表勘界立碑,也宣称对地表之上的领空拥有独占主权,但是空气是流动的,没有哪个国家能够宣称拥有空气的主权权利。地球上的矿产资源、土地资源和生物资源等的地理位置虽然相对固定,但是现代科学技术已经证明,它们之间存在跨国界联系,比如矿脉(其中比较显著的就是某一区域地底下的石油是相互贯通的),多样性生物的跨界和全球移动等。而且随着科学技术的发展,自然资源的相互联系会被更深入地揭开。自然资源的非国家性覆盖取决于它的两个基本属性:流动性和相互联系性,这都不是国家疆界所能阻隔得了的。其次,自然资源之为全球公共物品,在使用结果上表现为其收益或危害范围不局限于一个国家。“自然资源的永久主权”原则赋予国家处置境内自然资源的独享权利,但由于自然资源具有外部性特征,因处置境内自然资源而导致的结果具有跨国性或全球性。这种结果可以分为两类:一类是有利的结果,如由于局部地区的环境改善,其间接受益者是相邻地区甚至整个世界;再比如臭氧层的保护问题,其主要原因是氟利昂、汽车尾气等原因造成的,引起整个地球气候变化异常。而加强对臭氧层的保护,改善大气环境,其受益范围不是一个国家,而是地球上的所有国家,整个人类。另一类是有害的结果,自然资源中的生物多样性对全球非常重要,一个物种的消失可能对全球生态系统有着十分重大的影响;还有环境污染、植被破坏、荒漠化等问题的治理,其受害范围都不只是一个国家。总之,国家处置疆界内的自然资源虽然是国家主权权利,具有国际法上的不可侵犯性,但是这项权利并不是“绝对的”,它要受到诸多因素的限制,其中,来自国际社会共同和长远利益的需求压力是国家所无法逃避的。作为国际社会的一员,国家行使自己的权利是以承担相对应的义务为前提的。“自然资源的永久主权”的国际法规定中基本都附加了一些限制性条款。最后,自然资源之为全球公共物品,在可持续共享上表现为它不仅要满足当代人的需要,还要满足未来几代人的需要。自然资源这类全球公共物品的受益者应该是整个人类。而人类的延续也需要自然资源的可持续发展来支撑。对于可持续发展,联合国世界环境与发展委员会的定义就是“发展是在没有损害后代人满足其需要的基础上来满足当代人的需要”。自然资源是人类赖以生存和发展的物质基础;人类要延续,自然资源的可持续发展是前提。这就表明:全球公共物品的属性不仅表现在当代,而且表现为代际的共享。环境资源正体现了这一特性。由于环境影响的时滞效应,许多后果需要很长一段时间才能反映出来。所以,有的环境问题对当代人影响可能并不十分突出,但是对子孙后代的影响会随着时间的推移而日益明显并不断加重。还有,例如石油、天然气,在一国疆域内为有关国家拥有,但是,因利用而导致的资源枯竭对未来全球能源需求也会造成影响。自然资源是人类共同拥有的财产。《联合国宪章》及相关国际法虽然赋予国家独享其境内自然资源的权利,但是自然资源的全球公共物品属性是与生俱来的,应该处于优先考虑的地位。但在国际社会的无政府状态及国家的主权地位还无法改变的背景下,如何在政治原则与自然属性之间做出最优选择,是一个需要智慧和创新的过程。

三、自然资源的永久主权原则与其全球公共物品属性之间的问题及思考

自然资源的永久主权原则与其全球公共物品属性之间的矛盾其实就是自然资源的国家私有与其全球共享之间的矛盾,其表现就是国家的自利行为与全球公共物品的供应之间存在冲突。对于这类冲突如公地悲剧、搭便车和囚徒困境等,很多学者已经从国际法的角度予以了思考,本文不再赘述。但在无政府国际是社会中,妄图通过国际软法的制约是无法化解国家在全球公共物品上的“成本—收益”理性思考的。我们必须另辟蹊径,抛弃二战之后新独立国家对“主权的过度崇拜”(IdolizationSovereign-ty),⑨对自然资源的永久主权、全球化时代的主权内涵进行理性思考。对于自然资源的全球公共物品属性,人类只能更加全面深入地认知、顺应而难以改变它。因此,自然资源的永久主权原则与其公共物品属性之间的矛盾的焦点在前者,解决之道也在于对自然资源的永久主权原则进行重新审视。首先,国家在理念上要以全面的和发展的思维理解自然资源的永久主权原则。永久主权原则往往被误读,其表现有二:一是对“永久主权”的泛化。理论上而言,主权的“永久性”只是表明在时间序列上它是无期的;与之相对应的是主权的“绝对性”,它表明在权力的层级上它是处于最高的位置,再也没有比主权权力更高的权力存在了,它们是衡量主权的两个不同的维度。但是在实际中,人们往往陷入思维惯性,认为主权的“永久性”等同于其“绝对性”,或者以主权的“绝对性”覆盖其“永久性”。这是错误的认知。二是对“原则”的狭义化。永久主权原则只是国家在对内对外行为中所遵循的为国际社会所普遍认同的法规和标准,但是这类法规和标准是国家就相互之间的有序交往的一种概括,它突出了国家(不管是人格化的国家还是有机体国家论)的政治性能,而忽视了人类赖以生存的自然资源的基本属性。人与自然的和谐共处是人类可持续发展的基本保障。国家之间的交往都与自然资源有不同程度的关系。因此,在发展自然资源的永久主权原则的过程中应该将自然资源从国际交往中的隐性参与方变成显性的参与者。在目前对自然资源的永久主权原则还无法加以扩充内涵的情况下,国家必须对这一原则给予弹性处理。而且在国际关系中,是国家利益而不是原则是国家的优先考虑;我们要在一定的范围内“坚守”而不能“拘泥”于永久主权原则。其次,国家在理论上要以创新精神探索全球化深入发展背景下重新建构主权的问题。自卢梭以来,伴随主权学说和实践发展的是近代意义上的主权国家的增多及相互交往的频繁,国际社会的出现,以及全球化的持续发展。这些新形势对国家主权提出了挑战,形成了类似“新功能主义”的发展逻辑,即国家主权是这一切新形势出现的基石,但是全球化要想持续深入发展,就必须对传统的国家主权进行扬弃。主权只是相对的,“国际关系的性质不允许我们以其他国家为代价强调任何一个国家的绝对性,因为不可能认为哪个共同体完全独立于国际社会的其他成员。”⑩尤其是全球化正在穿透国界,重塑传统的主权和自治观念,政治权威的分散和多层治理的增加,国家政治的背景已经发生了变化。这一切决定着全球公共物品的“培育和强化越来越要求协调的多边行动”瑏瑡在全球公共物品上,国家主权受到了绝对的侵蚀:一是当代国家主权的传统范围受到侵蚀;二是经济全球化促进了以现代工艺、技术和以产品专业化为基础的国际分工,这也意味着国家减轻了对自然资源的依赖程度,从而间接地削弱了国家对自然资源的永久主权;三是新的结合生态系统的开发自然资源的方法影响了自然资源的永久主权;四是对自然资源的永久主权更加重视对人类共同利益的关怀;五是对自然资源的永久主权虽然仍然是国际可持续发展法的基石,但是对传统的主权进行重新建构,也是当务之急。在全球化背景下,各国“为实现每个人的发展权,恰当地管理自然财富与资源、平等地分享跨境的自然资源、为全人类的共同利益以及下一代的利益等而进行合作,也成为一种趋势”。

在当代国际实践中,普遍出现了逆自然资源的永久主权现象。比如代替国有化,东道国为吸引外国投资提供法律保障;共同开发也成为国家发展战略的一部分等。这些都清楚地表明:“对绝对经济主权概念的过分强调和与之相应的对外国私人投资的消极态度在令人清醒的经济现实面前消失得无影无踪。”瑏瑣全球化在改变自然资源的永久主权涵义的同时,也为实现其全球公共物品的价值开辟了更多的途径。全世界各国及人民更易于以全球一体的视角认同、协调处理和共同呵护自然资源。各国在坚持永久主权的原则的基础上将对全球公共物品的提供和需求纳入到国家的基本利益之中;全球公共物品成为国家利益与世界整体利益的一个交集。再次,国家在国际法律制度上要遵循自然资源的永久主权权利与其全球公共物品属性,即国家对自然资源的主权权利与履行维护他国或全球整体利益的义务之间的平衡要求。如前所论,国家在行使对其疆界内的自然资源的永久主权权利时,必然会或多或少地影响自然资源全球公共物品的供应和享用,甚至侵犯或威胁到其他国家甚或国际社会的整体利益。国家如何平衡对自然资源的主权权利与对全球整体利益的维护义务之间的关系就成为国际法律制度的关注焦点。虽然如何做到平衡是一个技术性的问题,难以量化,但是可以确定两条理想标准:一是消极平衡(最低平衡标准)。即国家在行使对疆界内自然资源的永久主权时,以不损害他国或世界整体利益为最低限度。这一平衡之所以理想,就是因为国家要想在不影响他国或国际社会整体利益的情况下充分开发自然资源的最优价值,在技术上不可行。在国家谨小慎微地行使自然资源的永久主权与不顾及他国或国际社会整体利益而肆意开发境内自然资源两个极端之间,国家有更大的诱惑向后者靠拢。二是积极平衡(最高平衡标准)。即国家行使对疆界内自然资源的永久主权,以促进和增加他国和世界整体利益为目标之一。这一平衡之所以理想,就是因为它建立在国家利益与世界整体利益基本一致的基础之上,并认为国家奉行“利他主义”和追求世界主义。在目前的国际政治中,这仍然是不可预期的。目前,国际社会仍然停留在不完全的消极平衡的基础上,国家在独享疆域内自然资源的永久主权的同时,也遵循了预防原则、睦邻友好原则和可持续发展等原则,在一定程度上履行了对国际社会的义务,在客观上维护和部分提供了自然资源的全球公共物品;而积极平衡仍然只停留在学术研究中。最后,在全球层次构建拥有“有限主权权利”的国际治理机构值得探索。为应对以全球化集中体现的新形势对永久主权提出的挑战,学者及政治家们提出了一些新的主权理念,如共享/共有主权、主权让渡和全球治理等,其中一些还成为了现实。如果“主权不可分割”不再被奉为神圣信条,在全球层次上建立一个拥有“有限主权权利”的国际治理机构对于解决像自然资源这类全球公共物品的足量生产和优质供应是可行的途径。主权和主权权利是有区别的,众多的主权权利汇聚成国家主权;国家拥有独享的主权,但并不一定需要拥有所有的主权权利。国家保持在独有领域领独享的主权权利,而将涉及全球公共利益的主权权利让渡给一个国际机构行使,形成国家独享的主权权利和国际社会共享/共有的主权权利的分配格局。有两个理由支持这一方案的可行性:一是国际机构并没有被赋予主权,而是享有了国家自愿让渡的某些主权权利,这些权利有明确的边界,即以不侵害国家对内的最高地位和那些最能体现国家独立性的对外行为为限;二是近代以来,这种主权的让渡和国际层次的有限主权权利其实一直存在并发展,比如将维护世界安全的权利赋予了联合国安理会。现今许多国际专门组织也在向这个方向发展,争取成为某一公共领域的最高权威。


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